Petro, el cándido FOMAG y su Consejo Directivo desalmado

El gobierno de Petro reemplazó el régimen de salud de los maestros por un modelo ineficiente que impide el acceso a servicios médicos y acumula deudas con prestadores. Docentes exigen soluciones mientras crece el temor de que el FOMAG desaparezca y sus recursos pasen a la ADRES, Fondo Nacional del Ahorro y Colpensiones.

 El presidente Petro, a través de sus ministros que controlan el Consejo Directivo del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG) reemplazó a partir del 1º de mayo de 2024 el régimen especial de salud exceptuado de la Ley 100 que atendía la salud de los maestros y sus familias por un “Nuevo modelo de salud” basado en una modalidad de Atención Primaria en Salud (APS).

 Este artículo analiza los antecedentes históricos de los sistemas de salud exceptuados y las primeras medidas del gobierno Petro orientadas a asimilar el régimen del magisterio afiliado a FECODE al régimen contributivo del sistema general de salud de la Ley 100.

 También explica cómo mediante el Acuerdo 03 de 2024 del Consejo Directivo del FOMAG Petro decidió implantar un nuevo modelo de salud de los maestros que sirviera a manera de experimento para probar sus ideas sobre lo que debe ser el sistema de salud en toda Colombia.

 Finalmente, se concluye que tal experimento ha fracasado afectando gravemente el derecho a la salud de los maestros y sus beneficiarios. Además, “estabilizar” el nuevo modelo, como proponen los directivos de FECODE, no garantiza la solución de los problemas.

Esto parece intuir el presidente Petro pues ha dado a conocer su propuesta de entregar los recursos del FOMAG a la ADRES, las cesantías de los docentes al Fondo Nacional del Ahorro y los recursos para su jubilación a Colpensiones.

Algo de historia: Diferencias en los regímenes exceptuados de Ecopetrol y del Magisterio

Junto con el de Ecopetrol y el de las universidades públicas, el sistema de salud del magisterio fue uno de los regímenes de salud que quedaron exceptuados de la Ley 100 de 1993. Este logro fue resultado de la resistencia de las organizaciones sindicales y asociaciones gremiales más avanzadas que entendieron que la Ley 100, y con ella, la introducción en el sistema de salud de las EPS se inscribía en el marco de reformas de apertura económica instauradas por el gobierno de César Gaviria.

 Que la Ley 100, tal como se aprobó, estaba condenada a generar barreras a los servicios de salud, lo demuestra el que las fuerzas militares y de policía, las cuales por su misión no deben ser expuestas a limitaciones por entidades como las EPS en su atención médica ni en programas de sanidad pública, también quedaron exceptuadas.

 Guardando las proporciones entre la empresa de petróleos y el FOMAG, es necesario tener en cuenta que los sistemas de salud exceptuados de Ecopetrol y del magisterio se implementaron de forma diferente.

 La compañía petrolera estableció sedes administrativas propias y coordinaciones de salud en todo el país, contrató directamente médicos generales (MEGAS), Médicos Pediatras (MEPAS) y odontólogos (OGAS) y grupos de especialistas, servicios que complementó con infraestructura, programas de prevención y redes de atención en los distintos niveles, dependientes y administrados directamente por la empresa. 

 En suma, el sistema de salud que cubre al personal de Ecopetrol y sus familias se estructuró con una rectoría y lo que ahora llaman “gobernanza”, ambas bien definidas. financiación suficiente, sostenibilidad financiera garantizada por la productividad de los trabajadores y un pagador confiable y oportuno: la misma empresa. Además, dispuso de redes de prestadores amplias, un plan de beneficios integral, y sin nada parecido a la intermediación de las EPS.

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A través de comisiones paritarias y convenciones colectivas, los trabajadores obtuvieron condiciones favorables para discutir los asuntos de salud con la empresa y hacer valer sus derechos. El plan de beneficios se negocia y se financia con cargo al presupuesto laboral de la empresa, según lo pactado en la convención colectiva.

 En contraste con Ecopetrol, en el sistema de salud del magisterio, el Consejo Directivo del FOMAG se conformó con tres ministros (Educación, Hacienda y Trabajo) y dos representantes de FECODE, lo que otorga al gobierno nacional el control del consejo y le permite imponer su política de salud al magisterio a través de los acuerdos que expide el FOMAG.

 La administración de los recursos del FOMAG y la contratación de los servicios de salud se le delegaron, a la FIDUPREVISORA, fiduciaria mercantil del Estado que recibe una alta comisión. En el presupuesto de 2025, el FOMAG apropió $85.574.232.387 para el pago de esta comisión. Esta es ya una primera intermediación de los recursos que se justificaría, si realmente la FIDUPREVISORA hubiese administrado directamente el régimen exceptuado de salud.

 Sin embargo, La FIDUPREVISORA solo ha operado como intermediaria financiera y nunca contó con una planta de personal ni desarrolló una estructura administrativa, ni los procedimientos especializados que le permitieran contratar directamente con hospitales, clínicas y proveedores de medicamentos los servicios de salud para los afiliados al FOMAG.

 Para ofrecer la atención de salud al magisterio, la FIDUPREVISORA contrataba operadores regionales que, a su vez, subcontrataban los prestadores de servicios de salud. Estos operadores capitalizaban los pagos recibidos de la FIDUPREVISORA, gestionaban el riesgo financiero, y obtenían utilidades, operando de manera similar a una EPS en el sistema de la Ley 100.

 El hecho de que el sistema del magisterio fuera un régimen exceptuado implicaba, en la práctica, que los operadores debían garantizar a docentes y sus familias exclusividad de atención en clínicas, excepción de copagos, no tener en cuenta las preexistencias, facilidades de acceso a consultas y procedimientos médicos, y otras garantías que bien podrían equipararse a planes complementarios o de medicina prepagada. Garantías que se han estado incumpliendo una y otra vez generando constantes protestas de los sindicatos de FECODE.

 La cadena de intermediarios para la prestación de salud al magisterio se estableció bajo la dirección y la mirada complaciente de los ministros que hacen mayoría en el Consejo Directivo del FOMAG. No se puede olvidar que desde el primer momento y tal como consta en el contrato de fiducia número 83 del 21 de junio de 1990, la FIDUPREVISORA administra los recursos del FOMAG destinados a la salud de los docentes “…conforme a las instrucciones que le sean impartidas por el Consejo Directivo del mismo”.

 La múltiple fragmentación en la contratación resultó en dos graves problemas:

1. Facilitó las condiciones para la comisión de presuntos actos de corrupción que según denuncias periodísticas continúan ocurriendo.
2.  Generó un sistema de salud ineficiente, donde el presupuesto destinado a la atención se vio mermado por la sustracción de recursos.

 Como consecuencia, la calidad de los servicios que el FOMAG estaba encargado de prestar se deterioró significativamente, afectando a los maestros y sus familias, lo que se tradujo en inaceptables indicadores de salud, como el de mortalidad materna, la cual entre las docentes fue en 2021, el doble del promedio del sistema general de salud.

Acuerdo 05 de 2022.

El Consejo Directivo del FOMAG introdujo la política de salud de los presidentes Juan Manuel Santos e Iván Duque y desconoció el régimen exceptuado del magisterio

 Los sindicatos del magisterio afiliados a FECODE exigían soluciones y el cambio de los operadores y sus contratistas responsables de la precarización de la atención en salud cuando, el 7 de agosto de 2022, se inauguró el cuatrienio del gobierno de Gustavo Petro. Muy pronto, con la firma de Hernando Bayona, viceministro de Alejandro Gaviria en la cartera de educación, el consejo directivo del FOMAG expidió el 30 de diciembre de 2022 el Acuerdo 05 dirigido en principio a contratar mediante licitación o “invitación pública”, nuevos operadores del sistema de salud del magisterio.

 Sin embargo, el acuerdo 05 iba mucho más allá. En la letra, mantenía el régimen de salud del magisterio exceptuado de la Ley 100 pero en su contenido lo adaptaba a la estructura y la funcionalidad del régimen contributivo del sistema general de salud vigente en el país desde 1993. Mediante dos mecanismos: la introducción de la Política de Atención Integral en Salud (PAIS) y el Modelo de Acción Integral Territorial (MAITE) y la modificación del cálculo del valor de la Unidad de Pago por Capitación del Magisterio (UPC – M).

 La política PAIS y el modelo MAITE hicieron parte de las condiciones establecidas en la invitación pública o licitación abierta con base en el acuerdo 05 a partir del 13 de julio de 2023 para contratar los operadores de salud del magisterio. Ambos instrumentos habían sido diseñados e implementados en los gobiernos de Juan Manuel Santos e Iván Duque con el objetivo de reajustar el modelo de La ley 100, mediante la contratación de Redes Integrales de Prestadores de Servicios de Salud, RIPSS y de Rutas Integrales de Atención en Salud (RIAS). El propósito era optimizar el desempeño y la rentabilidad de las EPS como compañías aseguradoras.

 Para reforzar la homologación del régimen exceptuado del magisterio con el de la ley 100, en la extensa documentación de la “Invitación pública” y dentro del marco normativo del Acuerdo 05, se rebautizó al régimen especial de salud de los docentes bajo la denominación “Modelo de Atención Integral en Salud del Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio (MAISFPSM). Además, se asignó a los operadores, en todos los niveles de atención, la gestión del riesgo financiero, operativo y de salud, función central de las EPS.

Al igual que en el sistema de las EPS, los nuevos operadores, recibirían el valor de la UPC – M calculado sobre la base de la UPC del régimen contributivo, aumentada en un 59.88 %. Este porcentaje se justificó como un ajuste necesario para cubrir los servicios adicionales y el plan de beneficios más amplio que, en teoría, ofrecía el régimen exceptuado de la Ley 100 y teniendo en cuenta, además un ajuste por la edad del afiliado y el territorio donde reside. Otro porcentaje del 2.79% se incluyó en el valor de la UPC -M por concepto de la atención en salud ocupacional de los docentes que se derive de los riesgos laborales.

 En consecuencia, la norma otorgó a los operadores funciones propias de las Administradoras del Riesgo laborales (ARL), haciéndolos responsables de la contratación de la atención de la seguridad y salud en el trabajo para los docentes. Con esta medida se fortalecía la intermediación del aseguramiento en salud al integrar en cada empresa operadora las funciones que la Ley 100 asignó separadamente a EPS y ARL.

 En otras palabras, el gobierno de Petro a través del Consejo Directivo del FOMAG expidió el Acuerdo 05 en las postrimerías del año 2022 con el propósito de reemplazar el sistema de salud exceptuado del magisterio por uno equivalente en términos generales, al del régimen contributivo de la Ley 100 pero con una UPC más alta. Paralelamente, Petro y sus ministros de salud habían presentado su reforma al sistema de salud, en la que, de manera demagógica, el artículo 47 establecía que los regímenes de salud exceptuados de la Ley 100, como el del magisterio, seguirían vigentes.

Acuerdo 03 de 2024.

Petro con su nuevo modelo de salud busca concentrar el presupuesto del FOMAG en la ADRES, manejar los recursos bajo la contratación directa y en definitiva eliminar al FOMAG y el régimen exceptuado

Gustavo Petro reemplazó a Alejandro Gaviria en el Ministerio de Educación y, meses después, con el argumento de la existencia de actos de corrupción en el sistema de salud de los docentes, anunció de manera intempestiva, el 1° de septiembre de 2023 en Bucaramanga, la instauración de un nuevo modelo de salud para el magisterio.

 El 18 de octubre de 2023, Petro anunció en X: “El gobierno nacional ha descubierto una red de corrupción en la utilización de los recursos del FOMAG para la atención en salud del magisterio. Esto nos lleva a detener el proceso licitatorio para los operadores de salud…”. Este proceso de contratación, basado en el Acuerdo 05, se encontraba en curso en ese momento.

 El nuevo modelo de salud, diseñado bajo la dirección técnica del Ministerio de Salud, se plasmó en el acuerdo del consejo directivo del FOMAG número 03 del 1º de abril de 2024.

 Dicho acuerdo designa a la ADRES, entidad del Estado que maneja los recursos de la salud del sistema consagrado en la ley 100 como PAGADOR del sistema exceptuado del magisterio. “… para asegurar la operación y garantizar la materialización del derecho fundamental de Salud, …se realizará un acuerdo de voluntades con la ADRES, que además de ser el pagador realizará la auditoria inteligente del gasto, auditorías aleatorias y concurrentes”.

 Así mismo, el acuerdo reafirma la subordinación de la FIDUPREVISORA al Consejo Directivo del FOMAG: “La financiación del nuevo modelo se realizará con cargo a los recursos del FOMAG. Por lo anterior, la Fiduciaria Previsora actuará como vocera y administradora de los recursos y estará sujeta a las decisiones que tome el Consejo Directivo del FOMAG, basándose en el desarrollo del nuevo modelo, los informes y reclamaciones presentados por los veedores de salud del magisterio y los comités de participación.»

 El acuerdo 03, que comenzó a implementarse el 1.º de mayo del año pasado, apenas un mes después de su expedición, modificó el mecanismo de contratación de los prestadores y otorgó a la FIDUPREVISORA la facultad de hacer contratación directa, modalidad que, como es ampliamente reconocido, facilita la ocurrencia de actos de corrupción. Las recientes y bien documentadas denuncias de diversos medios de comunicación, algunas de las cuales cursan en los entes de control, señalan que en el gobierno Petro la corrupción en el FOMAG no se ha detenido y es mucho lo que las autoridades competentes tienen por investigar.

 Al no contar la fiduciaria con infraestructura administrativa, ni personal calificado para pasar del manejo de menos de 10 contratos con operadores a miles de contratos con prestadores, la improvisada reforma, ha sido hasta ahora un total fracaso con graves consecuencias para la atención en salud de los maestros en todo el país.

La estabilización del nuevo modelo de salud no soluciona la crisis de salud del magisterio

La mayoría del Comité Ejecutivo de FECODE avaló el nuevo modelo de salud de Petro y lo continúa defendiendo: “La organización seguirá siendo garantía para que el nuevo modelo avance, se perfeccione, se corrija y en consecuencia contribuya a superar el déficit de salud que sufren los maestros y sus familias”.

Los directivos de FECODE que apoyan la presidencia de Petro, el nuevo modelo de salud y las decisiones de los ministros que controlan el FOMAG sostienen que las barreras de acceso a la salud y los problemas que afectan al magisterio son causadas por el pobre desempeño, la corrupción previa y el supuesto sabotaje de los directivos de la FIDUPREVISORA. Este sabotaje, según afirman, habría impedido la estabilización del “excelente” nuevo modelo de salud impuesto desde el Consejo Directivo del FOMAG. Sin embargo, olvidan que los directivos de la FIDUPREVISORA responsables de la implementación del modelo fueron nombrados por el gobierno de Gustavo Petro.

Desfinanciamiento y desorden administrativo

La realidad es muy distinta. Bajo la responsabilidad del Consejo Directivo del FOMAG, se han acumulado grandes deudas a los prestadores, lo que evidencia el desfinanciamiento del sistema y la falta de planeación del gasto. Tampoco ha sido posible regular la contratación con hospitales, clínicas y proveedores de medicamentos, contratos que en buena proporción son meras cartas de intención. Tampoco se cuenta todavía con el manual tarifario aprobado. Todo lo cual explica porque los maestros y sus beneficiarios no reciban el cuidado, los servicios y la atención de salud que necesitan.

Un estudio detallado publicado el 25 de febrero de 2025 realizado por la organización Así Vamos en Salud subraya la dificultad para acceder a la información financiera de la FIDUPREVISORA debido a problemas con las bases de datos, el cambio en 2024 de la estructura de los archivos y las discrepancias en los reportes de pasivos, activos, ingresos y gastos de las dos entidades, entre otros.  

Un modelo con fallas estructurales 

Tras casi un año de ejecución, la insuperada ineficiencia del nuevo modelo de salud Petrista, indica que el propio modelo seguramente adolece de un problema estructural en su formulación, diseño e implementación. El modelo se focaliza en una modalidad de Atención Primaria en Salud (APS) poco efectiva, cuyo eje son equipos territoriales de salud sin mayor capacidad resolutiva. Desde su inicio, no contó con infraestructura y servicios suficientes para hacer diagnósticos tempranos de enfermedades no transmisibles. En este contexto, no existen condiciones para ofrecer programas de prevención y seguimiento de las cohortes de estos pacientes.

 Buena parte de las quejas y reclamos desde que se implantó el nuevo modelo están relacionadas con barreras de acceso a médicos especialistas y a centros de mayor complejidad. Como se conoce desde los documentos de la licitación del Acuerdo 05 y lo confirma es informe de Así vamos en Salud, la población afiliada al magisterio presenta altos riesgos debido a su mayor edad: el 33% de los afiliados son mayores de 60 años, y con alta prevalencia de enfermedades crónicas y de alto costo como es el caso del cáncer de próstata y el cáncer de mama.

 Ante la crisis, el Consejo Directivo del FOMAG trazó un plan de contingencia que debía quedar perfeccionado el 10 de marzo de 2025. Su anuncio no acalló las protestas de las bases sindicales ni ha mostrado resultados concretos. Petro, por su parte, dio a conocer sus intenciones en un trino del 26 de febrero de este año: Acabar el FOMAG, es decir, eliminar el régimen de salud exceptuado del magisterio así diga lo contrario. Esto conllevaría trasladar los recursos de los maestros a la ADRES y sus pensiones y prestaciones sociales a Colpensiones y el Fondo Nacional del Ahorro.  

No en vano tiende a crecer exponencialmente en las bases del magisterio la exigencia de soluciones inmediatas a los múltiples reclamos y el llamado a organizar un paro nacional en defensa del derecho a la salud y de las garantías que debe ofrecerle su régimen exceptuado.