Una nueva resolución del Ministerio de Ambiente busca ordenar la Sabana de Bogotá. Sin embargo, su enfoque restrictivo y su falta de claridad en la implementación han encendido alarmas. ¿Logrará equilibrar la protección ambiental con el desarrollo económico, o profundizará las tensiones y los problemas de la región?
El pasado 3 de marzo, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible puso en consulta pública una resolución con los nuevos lineamientos para el ordenamiento ambiental de la Sabana de Bogotá, el hecho ha dado lugar a un gran revuelo entre los sectores políticos y económicos de la capital y Cundinamarca. Los ciudadanos tienen serias dudas sobre el alcance y la conveniencia de la norma.
El documento en controversia establece directrices para la gestión ambiental de la Sabana de Bogotá y ratifica a esta área territorial como de “interés ecológico nacional”, tal como lo hace el artículo 61 de la Ley 99 de 1993. Un documento aparentemente lleno de buenas intenciones, pero con serias falencias. Ojo, como decía mi madre: “El camino al infierno, a veces, está empedrado de buenas intenciones”. A continuación, una descripción y análisis preliminar.
De las buenas intenciones…
Las buenas intenciones están plasmadas en sus postulados. Por ejemplo, su enfoque de protección ambiental y de adaptación y gestión del riesgo al cambio climático, que es crucial en un contexto de vulnerabilidad hídrica, ambiental y económica en la región; también destaca su esfuerzo por la integración de normas superiores, la reivindicación de la participación ciudadana y el establecimiento de mecanismos de monitoreo ambiental. Sin embargo, su falta de previsión y de claridad son significativamente importantes y no podemos pasarlas por alto.
Aplaudo la intención de restaurar y recuperar los ecosistemas degradados, así como la de cuidar humedales, bosques andinos, zonas de recarga de acuíferos y áreas de amenazas naturales. No obstante, me inquieta mucho el excesivo acento conservacionista implícito en el borrador de la norma. Esto podría comprometer intereses y derechos económicos, considerados en el marco del desarrollo y bienestar para la población.
Algunas de las principales falencias identificadas en la resolución son: 1) la ambigüedad en las formas de implementación; 2) el surgimiento de eventuales conflictos en la aplicación de las nuevas directrices; 3) la falta de claridad en la coordinación interinstitucional; 4) los impactos en la inversión pública y privada en infraestructura y, paradójicamente, 5) la posible inoperancia de la participación ciudadana.
Ambigüedad en la implementación
Analicemos la eventual ambigüedad en la forma de aplicación de la norma. Aunque el texto es rico en lineamientos, no establece con claridad cómo se van a llevar a cabo las acciones. Es decir, no se explicitan fechas, plazos ni mecanismos de ejecución. Esto podría dar lugar a incertidumbre en su aplicación y dificultar su cumplimiento efectivo por parte de las instituciones. Un ejemplo es el artículo 6, numeral 3, donde no se especifican plazos, metas concretas ni mecanismos de financiación o ejecución para la exclusión, conservación o restauración de los bosques andinos y subxerofíticos transformados (p. 9)
Superioridad jerárquica: ¿Quién decide qué?
Sobre el surgimiento de eventuales conflictos en la aplicación de las nuevas directrices, se encienden alarmas por las controversias que podrían surgir de una posible superposición de normas y de la aplicación del concepto de superioridad jerárquica. Un ejemplo del riesgo de superposición de normas se evidencia en el artículo 11, donde se crea una restricción real a las áreas rurales al definir que, en ciertos casos, se deben “…mantener bajos índices de ocupación y construcción asociados a la actividad agropecuaria…” (p. 11), con el objetivo de proteger su suelo y paisaje. Esto podría originar conflictos entre estos nuevos lineamientos y los planes de ordenamiento territorial y los planes de desarrollo local, especialmente en los municipios de Cundinamarca que decidan o requieran estimular la producción agropecuaria para su crecimiento económico.
Respecto al concepto de superioridad jerárquica incorporado en la resolución del Minambiente, surge la misma preocupación y el viejo debate que hemos tenido durante la formulación e implementación de la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca. ¿Hasta dónde llega la competencia y jurisdicción, en este caso, de las autoridades nacionales sobre las regionales o municipales? De la misma forma que hoy la Región Metropolitana busca capturar competencias y someter así las jurisdicciones municipales, en detrimento de las autonomías territoriales, la resolución del Minambiente lo intenta hacer con la Sabana de Bogotá. Es decir, el Gobierno de Gustavo Petro, a través de su ministerio, busca definir desde arriba —el nivel central— lo que no hizo en su momento desde abajo —en el nivel distrital— cuando fue alcalde de Bogotá.
Nos guste o no, el diseño institucional descentralizado trazado por la Constitución de 1991 les otorga competencias a los municipios que deben respetarse, ya sea por vía de su reconocimiento efectivo o por una articulación consensuada entre el nivel nacional y el territorial. Lo contrario, cambiar o modificar, debería hacerse por vías democráticas o institucionales, no por resoluciones o actos administrativos unilaterales.
Sin duda, la superioridad jerárquica citada en el proyecto de norma podría traer consigo fuertes conflictos y tensiones en su aplicación, al limitar la autonomía de los municipios y el Distrito de Bogotá en la toma de decisiones sobre el uso del suelo y el desarrollo territorial, causando incertidumbre y eventuales afectaciones. La resolución no ayuda mucho, ni aporta mecanismos claros que mitiguen estas tensiones.
¿Descoordinación interinstitucional?
Derivado de lo anterior, se percibe en la propuesta de resolución una falta de claridad en la coordinación interinstitucional. Aunque la norma es consciente de la articulación entre autoridades ambientales y territoriales, no se detallan las herramientas concretas para la solución de controversias y conflictos por competencias o jurisdicción. La superposición de normativas (nacionales, regionales y locales) y la superioridad jerárquica invocada podrían generar confusiones y agravar los conflictos. Por ejemplo, en el artículo 24 sobre la Evaluación Ambiental Estratégica para la Sabana de Bogotá, no se explica cómo se realizará dicha coordinación ni cómo se dirimirán las diferencias en la aplicación de los lineamientos que impliquen superposición de normas o tensiones sobre competencia y jurisdicción. Hay que tener cuidado con este tema, pues donde no hay articulación clara, no habrá cumplimiento.
Asimismo, revisando el documento técnico de soporte y sus anexos, no se encuentra información actualizada o completa sobre los procesos de concertación ambiental llevados a cabo por la autoridad ambiental CAR en relación con los POT de los municipios. Tampoco hay referencia sobre el seguimiento, cumplimiento y evaluación de estos planes, lo que evidencia una falta de articulación que, en la práctica, se traduce en más trámites y demoras para los municipios.
Actualmente, según el mismo documento técnico de soporte en la tabla 14 (p. 43), se percibe que el 77.5% de los municipios de la resolución presentan POT desactualizados, lo que significa que sus procesos de concertación pueden tardar aún más ante la falta de lineamientos claros y una articulación efectiva. Esta situación crea incertidumbre jurídica y administrativa al tiempo que obstaculiza la toma de decisiones oportunas.
Además, sin un apoyo expreso del gobierno central que haga expeditos estos procesos, los municipios quedan en una posición de desventaja, prolongando la revisión y actualización de sus Planes de Ordenamiento Territorial. Esto no solo impide la correcta planeación territorial, sino que también fomenta la informalidad y la expansión descontrolada del territorio. La ausencia de un control efectivo sobre el crecimiento y los asentamientos no reconocidos, muchos de los cuales llevan más de dos décadas sin ser incorporados en los planes de ordenamiento, profundiza aún más los problemas de planificación y gestión territorial. Problemas que deberían ser identificados en el diagnóstico de esta propuesta de regulación y para los cuales se deberían asignar responsabilidades de manera más clara, hecha la consideración sobre las dificultades y debilidades institucionales actuales.
Entre la sostenibilidad y el crecimiento
En relación con los eventuales impactos en la inversión pública y privada en infraestructura, es un hecho que los lineamientos más restrictivos consagrados en el borrador de resolución podrían desincentivar la inversión en proyectos de infraestructura, minería y desarrollo urbano. Este es un tema que exige un detenido análisis, en el cual se deben concertar criterios y mecanismos integrales que tiendan puentes para conciliar el cuidado del ambiente y el crecimiento económico. Se debe propender hacia un objetivo ambiental e integrador en beneficio del desarrollo nacional y regional. Dicho con otras palabras, que defender el ambiente no signifique un menoscabo a la economía de las personas.
El debate no es solo si se frena o se acelera la expansión urbanística, como nos quieren hacer pensar los promotores y los críticos de esta resolución. Se trata es de garantizar vivienda digna a la gente en condiciones económicamente asequibles y en zonas ambientalmente sustentables.
En efecto, la expansión urbanística en la sabana ha sido desbordada, mal planeada, sin contemplación ambiental alguna y, en varios casos, enmarcada en prácticas corruptas como el “volteo de tierras”, que han beneficiado a algunas constructoras, pero especialmente al capital financiero inmobiliario especulativo. No en vano para el año 2017, Cundinamarca era el campeón nacional del “volteo de tierras” con 31 de los 93 Planes de Ordenamiento Territorial investigados por la Dirección Especializada contra la Corrupción de la Fiscalía General de la Nación.
Situación anterior que ha redundado en la construcción desaforada de viviendas poco dignas, sin dotación habitacional, sin agua y saneamiento básico adecuados, sin soluciones de movilidad regional y basadas en modelos de endeudamiento donde la gente queda hipotecada casi de por vida, con créditos financieros abusivos y casi impagables. Recordemos que el negocio de las “casas” no implica solo construirlas y venderlas, sino endeudar a la gente que las necesita para que pague tres o cinco veces su valor. Este negocio es tan lucrativo y especulativo que en Cundinamarca se está evidenciando un fenómeno muy extraño: gente sin casa y casas sin gente.
Todo está muy mal y hay que corregirlo, pero antes de incentivar o desincentivar la construcción por la vía de las resoluciones, hay que definir formal y oficialmente la verdadera demanda de vivienda y avanzar en una reforma de las políticas nacionales de construcción que modifique el actual estado de cosas y que concilie al sector constructor con las necesidades ambientales y económicas de los habitantes y de la región.
¿Participación, sin participación?
Paradójicamente, la propuesta del Minambiente, a pesar de mencionar de manera reiterada la importancia de la participación ciudadana, no especifica mecanismos concretos que la garanticen, convirtiendo este vacío en una limitación real para el ejercicio de la misma. Esto puede limitar la voz de las comunidades locales en la toma de decisiones y en el desarrollo de proyectos importantes. Por ejemplo, no es clara ni explícita la participación de la gente en el adelanto de proyectos de restauración de humedales de la que se habla en el artículo 7 (p. 9). (https://www.minambiente.gov.co/consulta/por-medio-de-la-cual-se-establecen-los-lineamientos-para-el-ordenamiento-ambiental-de-la-sabana-de-bogota-establecer-los-lineamientos-para-el-ordenamiento-ambiental-de-la-sabana-de-b/) Esto puede llevar a falta de veedurías, apropiación o cumplimiento de los lineamientos. Sin mecanismos claros y vinculantes, no hay participación. La participación pareciera ser un canto a la bandera. Al igual que en la Región Metropolitana Bogotá-Cundinamarca, en esta propuesta la participación se queda coja y sin posibilidades.
Desafíos y soluciones: ¿Cómo avanzar?
La resolución hay que rehacerla. El tema es clave por su importancia e impacto. No solo porque la resolución define el ámbito geográfico de la Sabana de Bogotá como una región compuesta por veintiún (21) entes territoriales; 114 áreas protegidas que suman cerca de 86.000 hectáreas; cinco cuencas hídricas; cerca de cinco complejos de páramo; una de las principales reservas forestales (“Thomas Van der Hammen”) y cerca de 15 humedales, sino porque incorpora variables conservacionistas que impondrán serios y ciertos retos para el Distrito Capital de Bogotá y los 20 municipios de Cundinamarca que lo circundan.
Municipios que siempre han sido los eternos afectados de la expansión y conurbación bogotana, y que hoy ven con incertidumbre este proceso. Esta resolución pondrá a los municipios de Cundinamarca, otra vez, entre el poder del gobierno central y el poder distrital. ¿Quién podrá defenderlos?
Ambientalistas, ciudadanía y los diversos actores económicos, sociales y políticos de la región deben ser escuchados por el gobierno de Gustavo Petro y el Ministerio de Ambiente. Se deben concertar democráticamente, y no de manera unilateral, los criterios que protejan la estructura ecológica principal de la región en armonía con el anhelo autónomo y soberano de desarrollo económico de la gente en Bogotá y los municipios.
